為給被新冠疫情打亂的經濟節奏重新按下“啟動鍵”，交通運輸部在兩次延長免收小型客車收費公路通行費后，再次出臺通行費免費政策，從2020年2月17日0時起，至疫情防控工作結束，全國依法通行收費公路的所有車輛免收通行費，這次“史上最長”公路免費政策一出，真是幾家歡喜幾家愁，雖說首當其沖的是高速公路公司，但如果我們站在更高的視角，就會發現這不僅僅是公司疫情后“活法”的問題，還折射出掩蓋在“免費”政策下，高速公路這類具有準公益性的行業在城市供給側改革新常態下面臨的發展困境。

事實上，高速公路通行費免費政策由來已久，根據國務院《關于批轉交通運輸部等部門重大節假日免收小型客車通行費實施方案的通知》（國發【2012】37號），春節、國慶節、清明節、勞動節四個法定節假日對7座以下（含7座）載客車輛免收通行費。而本次備受關注的原因在于受疫情影響，交通運輸部共延長了三次，第一次是從2020年1月24日00:00開始到1月30日結束，第二次又將免收期限延長至2月8日24時，也就是說之前已經對高速公路的通行費免收了16天，相較于以往年度多出了9天，只不過這兩次免收針對的都是小型客車，而此次將免收通行費的對象進一步擴大，涵蓋了所有客車、貨車、特種車輛等，且具體截止時間也未公布，要“至疫情防控工作結束”，屆時另行通知。這種多頻次、長時間的通行費免收政策在我國公路史上也實屬罕見。

公路免費政策自從2012年出臺至今已有8年左右的時間，帶來的裨益不勝枚舉，如在當時刺激內需、拉動消費的大背景下，通過免費政策帶動旅游與服務業，政策效果明顯，但近年隨著時代的變遷、經濟的快速發展，政策推行也帶來了一些問題，如節假日期間已成常態的“龜速公路”，而這一現象的出現不僅衍生安全維護成本，造成經濟損失，也會影響國家及各省市形象，讓人顧慮。

從本質上來看，這“免”與“不免”的拉鋸戰，不是“免費”政策廣度的問題，而要是在評估經濟效益與效率損失的基礎上設計“免費”政策深度的問題，可以具體拆解為兩個問題：

表1 客車流量情況

2、依據城市發展成熟情況，分類分層施策。鑒于高速公路行業具有一定的公益性，目前整體收支缺口較大，如2018年收費公路通行費收入為5552.4億元，支出總額為9621.8億元，收支缺口達到4069.4億元，比2017年增長了42.9億元，而不同的城市，由于經濟發展成熟水平不一致，收支缺口存在分化現象。但需要政府提供資金或政策支持已成為高速公路公司的常態。而今年受“史上最長”公路免費政策影響，主要以通行費收入作為收入來源的高速公路公司短期內將遭受無收入的困境，預計償還債務本金及利息，公路養護以及其它維持正常運營的“剛性”支出將主要依靠融資及政府的補貼支持。通過對比各省市財政一般預算收入，我們發現西部地區的一般公共預算水平較低，如貴州、云南、青海、甘肅等，這也在一定程度上反映這些省份對補貼的支持能力可能相對較弱。而且不同的城市由于歷史、發展階段以及地緣等因素，高速公路對城市發展的價值創造模式也會有所不同，因而對于公路免費政策的實施，最好還是要分類分層逐步推進。

在疫情下，高速公路單一的業務結構模式受到了較大的考驗。如寧滬高速，收費公路通行費收入就占據了集團總營業收入的78%，還有山東高速，有超過96%的營業收入來源于山東、湖南等四省的收費路橋業務。而且未來隨著“八縱八橫”高鐵網的建成與普及，高速公路公司獲取客運收入的能力可能也會進一步弱化，而如果仍然按照傳統的模式，受政策影響較大，且面臨的化解債務的風險也較大，那么高速公路公司要如何健康的“活著”？我們認為高速公路公司，要推進市場化改革，實現向“投資端”的轉型，如河南、山西等省份也在相關改革文件中，明確提出交投集團要探索推進股權多元化改革等要求。具體建議如下：

1、結合內外部優勢，明確定位，選擇轉型策略。在實踐中，我們發現高速公路公司的轉型方向主要包括兩種，一是山西的“大交控”模式，即組建山西交通控股集團有限公司，將多條高速公路、多家交通企業進行整合，通過統貸統還，化解債務風險，并通過成立高速公路分公司，強化企業的競爭力。二是跨界并購模式。通過業務拓展，提升企業市場競爭力。如湖北楚天高速通過收購ODM領域的龍頭企業—三木智能，擴展公司業務，并引入員工持股計劃，激發企業活力。對此，高速公路公司要依據自身能力及資源稟賦優勢情況，選擇適宜的轉型策略，兩種模式的推進都需要不同的“生態土壤”，如“大交控”模式主要依賴政府的支持力度，若是加碼“國有資本投資公司”試點，則成功概率也會更高。