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    十四五混改專欄|混合所有制改革是城投公司轉型的重要突破口
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          混改是國資國企改革的突破口,又是城投公司“十四五”轉型發展的重要路徑,目前已達成普遍共識?;旄牟荒?ldquo;流于形式”,那么要如何做到呢?南京卓遠自5月15日開始,將利用兩個月時間推出10篇觀察專欄文章,奉上混改的揭秘之旅,以饗讀者。

       來源:南京卓遠

       作者:吳健

     

     

    混合所有制改革是城投公司轉型的重要突破口

     

    投公司的轉型是當前的熱門話題,要全面準確的理解這一問題,還是要從城投公司的兩大屬性來看,即“地方國資”和“企業”。其地方國資這一屬性,決定了城投公司“服務城市發展、促進城市發展”的根本屬性不會輕易改變;而從其企業屬性來看,轉型是必然和必要的,主要原因有四:一是城市發展的階段發生實質改變,要求城投公司承擔新的職責和角色;二是國資國企改革進入新的階段,要求城投公司更好發揮國有資本的控制力、影響力;三是政府投融資體系經歷了多次一刀切、一陣風后,理性回歸到多主體多層次合作的再平衡上,城投公司在其中應發揮積極作用,特別是在“公公合作”和“公私合作”方面;四是企業發展的一般規律要求城投公司在經過高速增長期后,對企業發展的系統性、可持續性和效率進行質的提升,以使“靈魂跟上肉體”。

    一、地方國企改革的主要戰場-城投公司轉型

     

    回顧改革開放以來我國國資國企改革之路,基本上可以分為四個階段,第一階段,以推行承包經營責任制,轉換企業經營機制等一系列放權讓利為主要特征;第二階段,以貫徹黨的十四大、十四屆三中全會和十五大精神為標志,以建立現代企業制度作為國企改革的方向和特征;第三階段,以加強國資管理為特征,中央和地方都設立國資委,逐步實現國資的統一管理;第四階段,以十八屆三中全會《關于全面深化改革重大問題的決定》為標志,國務院及有關部門相繼出臺了《關于深化國有企業改革的指導意見》等1+N個文件,本階段的國資改革我們認為主要解決國資應有的資本市場屬性,賦予國有資本應有的流動性、收益性和平等性,以此激活國資的活力,并最終提高國資的控制力和影響力。

     

    大部分城投公司成立于國資國企第三階段改革之后,具有一定的“后發優勢”,但也存在很多體制和機制上固有的問題。

     

    當前國企改革是在央企和地方國企兩個層面同時展開,這是在統一部署、認識一致的前提下,分級分層進行的探索。地方國企又分為省屬和市屬國企,本文討論的主要是市屬層面國企的改革,因為存在著分級分層的探索,所以我們認為地方國資在目標和原則明確的基礎上,應該結合實際主動探索有效的國資國企改革路徑和實現方式,而地方城投公司在數量和所占資產方面均達到市級國資國企的多數,所以南京卓遠認為,城投公司的轉型應成為市級國企改革的主戰場,城投公司的轉型也將成為整個國企改革的有益探索。

     

    二、城投公司轉型的實質—從“融資端”向“投資端”

     

    基于城投公司在當前的語境下,總是被定義為“地方政府融資平臺”,同時本輪國資國企改革的重要探索是賦予國有資本應有的市場屬性,所有我們認為在本輪國資國企改革中,城投公司的改革探索,其實質就是“融資端”向“投資端”的轉型,具體表現為:

     

     

    從監管層面來看,從“管人管事管資產”向 “管資本”轉變,組建資本投資運營層級,解決國資委運動員和裁判員的雙重身份,做好國有資本的流動性和價值管理,流動性的表現就是資本在不同領域、行業和項目的進出,這主要是通過投資行為來實現的;

     

    從業務布局來看,城投公司的業務布局在一開始并不是主動規劃形成的,而是通過行政劃轉,“轉任務為業務” 來實現,而進入新的發展階段后,可獲得的存量資產在減少,獲得成本在增加,在謀劃和實施業務布局時,主要將通過投資的形式進行;

     

    從業務組織和開展來看,城投公司以往是圍繞“融資”來開展工作,從資產的獲得、整合,資產的經營,財務報表的表現,組織架構的設計等,均為融資服務,包括其他的延伸業務,也只是融資服務的附屬,而轉型后,應該從投資項目的策劃、獲得、投資的全過程管理、資本的增值等方面開展,使投資成為牽引公司資源整合配置、組織架構設計的主導因素。

    三、混合所有制改革的應有之意

     

    準確理解混合所有制改革,我們認為應該從三個層面來闡述:

     

    從宏觀層面,中央對混改所提的高度,是我國基本經濟制度的重要實現方式。我國的基本經濟制度是公有制為主體,多種所有制經濟共同發展。十八屆三中全會公報指出,要積極發展混合所有制經濟。“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟,是基本經濟制度的重要實現形式“。

     

    從中觀層面,“積極發展混合所有制經濟,推動國有企業完善現代企業制度,支持非公有制經濟健康發展。”“發展混合所有制經濟是新形勢下堅持公有制主體地位,增強國有經濟活力、控制力、影響力的一個有效途徑和必然選擇”。

     

    從微觀層面,混合所有制改革的探索是在產權角度對企業的重塑,使企業成為真正的市場競爭主體,具有根本性。產權結構決定企業的體制和機制,特別是制衡、有效的法人治理結構,進而決定了企業的經營活力和動力,影響企業的市場競爭能力和經營效率。

    四、混改對城投公司實現“融資端”向“投資端”轉型的意義

     

    從“融資端”向“投資端”轉型,如果還是在原有的監管模式和治理體系中開展,是很難找到有效的動力機制的,因此我們需要尋找一個合適的突破口并形成持續的動力,而混改給了我們一個很好的探索視角。

     

    從“融資端”向“投資端”轉,首先要解決政府和城投公司的關系,解決國資監管部門與城投公司之間的關系,通過引入非公資本,發揮其制衡作用,促使所有股東真正行使權力,構建起以管資本的基礎理念,解決好政府與城投公司的關系。

     

    從“融資端”向“投資端”轉,其次要解決好治理體制問題,混改是從產權角度對企業的重塑,使企業成為真正的市場競爭主體,通過引入非公成分,構建起真正有效的法人治理結構,有效約束行政干預,充分發揮董事會核心作用,解決好董事會、監事會和經營層的關系。

    從“融資端”向“投資端”轉,再次要解決經營機制問題,解決好投資效能問題,通過混改引入非公資本,充分發揮資本所具有的收益性特征,改變城投公司經營機制僵化和驅動不足的問題,創新市場化激勵機制,改革薪酬績效制度。      

     

    當然,城投公司開展混合所有制改革的實務還是相當復雜的,按照國資分類改革來看,城投公司很大比例都是屬于綜合類,因此在開展混改時,必須考慮整體與局部、存量與增量、股比設置、員工持股、定價方式等系列問題,我們將另文討論。

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